在城市化和工业化进程中，农村集体所有、农民使用的土地大量被征收。由于土地征收权被滥用，一些不符合征收条件的农村集体土地被征收，直接损害了农村集体经济组织及其成员的土地权益，从而导致社会矛盾的激化和村民上访，征收的合法性以及补偿的合理性一直备受质疑，因此如何界定土地征收的条件、程序以及充分保障农村集体经济组织的土地所有权以及农民的物权已成为摆在政府及法律界面前的重大课题。本文在明晰农村集体所有土地征收法律制度的内涵、由来及现状的基础上，评析了现行集体土地征收立法及制度运行的存在问题，并就如何如何完善农村集体所有土地征收法律制度提出若干立法建议。

土地是农民赖以生存和发展的最重要的物质条件。农村土地属于集体所有，但大部分已发包给农民或作为农民的自留地和宅基地。征收作为将集体所有的土地转变为国家所有的法律形式，直接影响到农民的切身利益。

在城市化和工业化进程中，农村集体所有、农民使用的土地大量被征收。由于土地征收权被滥用，一些不符合征收条件的农村集体土地被征收，加之在征地过程中，因农村集体经济组织及其成员的土地权益未得到充分的体现和保障，从而导致社会矛盾的激化和村民上访，征收的合法性以及补偿的合理性一直备受质疑，因此如何界定土地征收的条件、程序以及充分保障农村集体经济组织的土地所有权以及农民的物权已成为摆在政府及法律界面前的重大课题。本文拟在评析现行集体土地征收立法的基础上，针对现实存在的问题，就如何如何完善农村集体所有土地征收法律制度提出若干建议。

一、征收农村集体所有土地制度概述

（一）征收农村集体所有土地制度的法律内涵

征收农村集体所有土地是指国家以公权力强制有偿取得农村集体所有的土地的行为。土地征收的主体是国家，具体实施者是县级以上人民政府，客体是农村集体所有的土地，内容是：就国家而言，出于公共利益的需要其有权取得集体所有的土地，就被征收者而言，其有获得公正、充分补偿的权利。我国实行土地公有制，即土地归国家所有和集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“ 城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”同时第四十三条又规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这样，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的以外，何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地）。由此可见，农民集体所有的土地不能直接转让给单位和个人进行建设，只有经国家征收后才能作为建设用地，亦即国家垄断了建设用地的供给。

在城市化和工业化的进程中，城市中国家所有的存量土地远远不能满足需求，于是，征收集体所有的土地就成为城市扩张的最重要的途径。

由于征收改变了土地的所有权，即由农村集体所有变为国家所有，涉及农村的稳定和农民的切身利益。所以土地征收是宪法规制的范畴。2004年第十届全国人大二次会议通过的第四次宪法修正案,将宪法原第10条第3款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿“。而且《中华人民共和国立法法》第八条规定对非国有财产的征收只能制定法律。对农村集体土地征收，除上述宪法的规定外，《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）根据宪法规定的原则作了具体的规定。物权法第第四十二条规定： “为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”第四十三条规定: “国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”土地管理法第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

与土地征收相关的另一个概念是土地征用。关于土地征用，物权法第四十四条规定： 因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。从该条文与四十二条规定的比较可以看出，土地征用并不改变集体土地的所有权，而只是对农村集体土地的临时使用。必须指出，在2004年宪法修正案通过前，我国的土地管理法律、法规并没有区分土地的征收和土地征用，甚至是以征用指代征收。如1982年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》以及1986年颁布、1988年修改的土地管理法均以征用指代征收。

还必须指出的是，土地征收又有别于行政征收。后者是指行政主体以行政权力为依据,以满足社会需要为目的,通过向征收对象征收一定的货物或货币参与国民收入或国民生产总值分配的形式,它包括收税和收费两种。土地征收与行政征收都具有强制性法定性等特征,但两者具有显著不同:

(1)动因不同。虽然二者都是为了公共利益,但是土地征收一般是为了国防、交通以及公用设施的建设等公共利益，而行政征收是为了筹集财政收入、调控国民经济。

(2)对象不同。土地征收的对象为农村集体土地,而行政征收的对象较为狭窄,如个人的收入所得、企业的经营收入等。

(3)是否有偿不同。土地征收是有偿的,国家只有对被征收土地给予补偿的情况下才能对财产实施征收,而行政征收是无偿的。

(4)依据和是否固定不同。土地征收只有在社会公共利益需要的情况下才可实施,而行政征收是按照法律预先规定的范围、标准和环节进行的,具有相对稳定性，行政征收所依据的是法律规定的纳税和缴费义务。

（二）征用农村集体所有土地制度的由来与现状

我国解放后首先进行了土地改革，农村土地实行私有化，将土地分给农民，后经过初级农村合作社至高级农业合作社时，农民私有的土地变成了农民集体所有。到人民公社阶段，形成了三级（公社、大队、生产队）所有，队（生产队）为基础的所有制结构。农村集体土地征收法律制度的演变有一个历史的发展过程。具体可以分为三个阶段：第一阶段以国务院《国家建设征用土地条例》的实施为标志，第二阶段以国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的公布实施为标志，第三阶段以2004年土地管理法的修正为标志。

1、以国务院《国家建设征用土地条例》的实施为标志的集体土地的征收的法律制度

1982年5月4日经全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议原则批准 1982年5月14日国务院公布 、施行的《国家建设征用土地条例》第二条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营。”第七条明确规定了“征用土地的程序： 一、申请选址。用地单位持经批准的建设项目设计计划任务书或上级主管机关的有关证明文件，向拟征地所在地的县、市土地管理机关申请，经县、市人民政府审查同意后，进行选址。在城市规划区范围内选址，还应当取得城市规划管理部门同意。 二、协商征地数量和补偿、安置方案。建设地址选定后，由所在地的县、市土地管理机关组织用地单位、被征地单位以及有关单位，商定预计征用的土地面积和补偿、安置方案，签订初步协议。 三、核定用地面积。建设项目的初步设计经批准后，用地单位持有关批准文件和总平面布置图或建设用地图，向所在地的县、市土地管理机关正式申报建设用地面积，按本条例规定的权限经县、市以上人民政府审批核定后，在土地管理机关主持下，由用地单位与被征地单位签订协议。 四、划拨土地。征地申请经批准后，由所在地的县、市土地管理机关根据计划建设进度一次或分期划拨土地，并督促被征地单位按时移交土地。”从以上规定可见，依据《国家建设征用土地条例》的征地是由在土地管理机关主持下，由用地单位与被征地单位签订征地协议。而且是由用地单位支付土地补偿费、青苗补偿费和被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物补偿费以及安置补助费，因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置。1987年1月1日实施的土地管理法关于征地程序、各项补偿费及安置补助费的支付、因征地造成的多余劳动力的安置的规定与《国家建设征用土地条例》基本相同。

2、以国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的公布实施为标志集体土地的征收的法律制度。

1988年12月29日修正的土地管理法第二条第四、第五款规定：国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。据此，国务院于1990年5月19日颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，将国有土地有偿使用制度具体化，明确规定，县级以上人民政府可以将依法从农村集体征收的土地出让给土地使用者。其中第八条规定：“ 土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”这样就改变了1982年《国家建设征用土地条例》和1986年土地管理法关于由用地单位单位与被征地单位签订用地协议，由用地单位对被征地单位进行补偿及安置做法，使土地征收完全成为国家的行为，与用地单位并无直接的关联。

3、以2004年土地管理法的修正为标志的集体土地的征收制度

     与2004年宪法修正案的规定相适应，土地管理法于2004年8月28日第二次修正，主要修改内容如下：（1）第二条第三款将原“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或征用并给予补偿。”，由此区分了征收与征用。（2）明确规定土地征收由县级以上人民政府公告并组织实施，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费亦由负责征地的县级以上人民政府支付。

二、现行征收农村集体土地制度存在的问题

（一）关于征用农村集体土地的条件

2004年宪法修正案、2004年修正的土地管理法以及2007年物权法均规定，农村集体所有土地的征收必须满足为了公共利益的需要这一条件。但以上宪法及法律的规定均没有明确公共利益的概念，也没有列举符合公共利益的具体情形。这样就给土地征收权的滥用留下了漏洞。事实上，不少地方政府以公共利益为幌子征收集体土地，尔后，改变征地时确定的用途和项目，将所征收的集体土地，以高价出让给房地产商或企业从事房地产开发或工商业活动，由此获取巨额的差价。这也就是通常讲的“卖地财政”。此举明显违法法律的规定，严重损害了农村集体及农民的合法权益。

有人认为，公共利益是不确定概念，没有明确的内涵和外延，在法律上无法界定。其实这种观点是不成立的，纵观外国和我国其他法域的立法例，有关土地征收的公共利益并非不可界定。完全可以以列举法规定什么是社会公共利益。德国巴伐利亚邦1978年7月25日公布的《应予补偿的征收法》第1条规定:财产之征收,系以达成公共福祉为目的之计划。尤其在下列情形,可予征收:(1)为建造或改建供健康、卫生等医疗作用之设施；(2)为建造或改造学校、大学及其他文化、学术研究设施；(3)为建造或改建公用(水电供给及垃圾排水)设施；(4)交通事业设施之建立或变更；(5)为建造或改建维持公共治安之设施；(6)各级政府及公法人团体达成法定任务之需；(7)其他法律有规定征收之情形者；(8)为补偿因征收而损失土地及其他权利者,可再行征收以补偿之。日本《土地征用法》第3条规定,可以征用或者使用土地的公益事业包括:(1)依据道路法建设的公路,依据公路运输法建设的一般汽车道或者专用汽车道,以及依据停车场法建设的路外停车场；(2)适用或可以援用河川法的江河,其他与公共利益相关的江河,以及以治水和水利目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施等等。条件包括35项内容,主要涉及道路建设、公共运输、社会福利、公共教育等诸多方面,其内容之详尽,令人叹为观止。《韩国土地征用法》第2条对公益事业列举以下方面:(1)有关国防、军事事业；(2)铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、气象观测等建设事业；(3)国家或地方共同团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；(4)国家或地方公共团体指派的建设者,由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业；(5)根据其他法律可以征用或使用土地的事业。我国台湾地区“土地征收条例”第3条规定:国家因公益需要,兴办下列各款事业,得征收私有土地;征收之范围应以事业所必须为限:一、“国防”事业；二、交通事业；三、公用事业；四、水利事业；五、公共卫生及环境保护事业；六、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；七、教育、学术及文化事业；八、社会福利事业；九、“国营”事业；十、其他依法得征收土地之事业。此外,该条例第4条还以列举的方式,规定了五种可实行区段征收的具体情形。采取列举式立法模式的国家和地区,还包括印度、德国、意大利和我国的香港地区等,它们在土地征收法中均采用列举式限定了公共目的范畴。

（二）关于征用农村集体土地的补偿

土地管理法第四十七条规定： 征收土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。

物权法第42条规定：“征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物补偿费等费用，并足额安排被征地农民的社会保障费用，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。”第121条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿”。

有关法律法规在对被征地及相关农民的补偿上存在如下问题：（1）土地管理法在补偿范围上没有反映对农户的土地承包经营权和宅基地使用权的补偿。（2）对补偿标准的规定过于含糊，不规范、不合理。宪法、物权法规定“给予补偿”，土地管理法规规定给予“补偿”、“ 给予适当补偿”、“给予相应的补偿”。而且对集体所有土地的补偿费标准太低。我国《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补助费是按照被征用土地前三年的平均年产值计算，其补偿标准计算的基准是农地的年产值，很不科学。表现在：法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，没有反映供求关系和土地区位，所在区域经济发展状况以及区域基础设施条件等影响价格的因素，仅按用途确定补偿标准不可能反映土地的实际产出价值。而且法定的征地补偿标准有的只有最高限的限制，没有下限，有的规定了较大的浮动幅度，赋予了政府过大的自由裁量权，出现显失公平的现象更是常见。我国第一部《土地管理法》是1986年制定、1987年1月1日开始实施，然后1988年就开始提出修改，修改了10年，1998年进行修订，修订后在征地补偿标准上有了变化，由原来最高不得超过当年土地农业收入的20倍提高到30倍，10年提高10倍。那从1998年到现在2007年九年时间，现在土地、房地产价格上涨这么快，而这个标准还是没有变。引起矛盾的首要问题就是补偿标准过低，在上访、诉讼案件中占48.88%，法定的征地补偿远远不能解决被征地农民的长远生计。如未解决失地农民社会保障问题。（3）对被征收土地上的村民房屋补偿标准不合理，使村民无法重建住宅，生活陷于困境。

（三）关于农村集体土地征收款的分配

中华人民共和国土地管理法实施条例（１９９８年１２月２４日国务院第１２次常务会议通过，自１９９９年１月１日起施行）第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。目前在农村集体土地征收款的分配方面的法律规定存在的主要问题是：（1）、受偿主体不合法。上述第二十六条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有与土地管理法第八条关于“集体所有的土地属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理”的规定相矛盾：农村集体经济组织只是集体所有的土地的经营管理者，不是所有者，土地管理法实施条例规定土地补偿费归其所有是不适当的。而且村民小组作为一级土地所有者，其主体地位没有实体化，有些地方的村民小组没有印章，其小组长并未被赋予法定代表人的资格，难以行使民事权利和诉讼权利。（2）分配不公。农村集体经济组织分配土地补偿费的随意性大，对直接分配给村民与留存于集体的比例的确定无依据、不合理。甚至于违法剥夺某些村民的受益权。如对已出嫁但户籍仍在本村的妇女，或取得本村户籍的上门女婿不分配土地补偿费。

三、完善农村集体土地征收制度的法律思考

通过对我国现行征收集体土地立法的分析，针对所存在的问题，结合对外国和我国其他法域相关立法的借鉴，我们认为，应尽快制定《农村集体土地征收条例》，并从如下几个方面对农村集体土地征收制度予以完善。

（一） 建议明确农村集体土地征收的首要的前提条件是基于社会公共利益，防止土地征收权被滥用。

尽管公共利益带有一定的不确定性，但并非不可界定。域外的立法经验已经提供了参照。我们认为对公共利益应该采取定义性规定加列举加排除的规定方法。首先要对公共利益作出定义性规定，即明确何谓公共利益。公共利益是指不特定社会成员可直接享受的利益。梁慧星教授领衔起草的《物权法草案建议稿》对公共利益是这样界定的：“公共利益是指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水地的保护、森林保护事业以及法律规定的其他公共利益。”它具有如下几个法律特征：公共利益具有如下特征:第一,公共利益的利益公众性。公共利益的利益公众性是指公共利益针对的不是个人、个别人或少数人的利益,而是大多数人的利益。只要大多数的不确定数目的利益人存在,即属公益，而且,以过半数(多数人)的利益作为(可排斥私益的)公益之基础,也符合民主多数决定少数、少数服从多数的理念。因此,不确定多数人作为公共的概念,直至目前,乃是在一般情况下,广为被人承认的标准。当然,公众是一个很模糊的概念,利益又有一定的价值判断性,任何利益经过多层推理和联系都会与公众利益相关联。所以,判断某项利益是否公共利益应该坚持直接性原则并反映大多数人的价值倾向:该项利益必须是与大多数人的利益直接相联系,并通过民主程序反映大多数人的意志。第二,公共利益的公共性。这里的公共性是指该项利益不是通过市场主体可以直接实现的,而是要通过行政主体所能提供的公共用品,能为不特定的多数人反复享用和消费,这是公共利益产生的主要原因。现代政府的主要职能就是提供公共用品和公共服务,这既是政府的职能也是政府的权力边界。在社会主义市场经济条件下,市场可以有效供给的私人产品完全可以通过市场交换来解决,政府只应在市场失灵的领域为社会公众提供公共用品,而不能肆意干涉私人之间的市场交易行为,更不能越俎代庖、与民争利。这就决定了公共利益必须是政府为了提供公共用品必须实现的利益,而不是为了营利而采取的措施。第三,公共利益的公正性与均衡性。在有关公共利益的问题上,公共利益绝不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产,或是削弱哪怕是它最微小的一部分。这是说明,因公共利益而征收个人财产以不侵害个人的财产利益为基础,必须给予个人以合理的补偿。同时,当国家为了公共利益的需要征收个人的私有财产时,务须遵照比例原则，一则要求非在必要时不可侵犯基本权利；二则,必须在最小限度范围内,或最轻范围内来限制人民之权利，只有这样,方可认为是合宪及符合公益的限制。故比例原则之贯彻是公益理念所坚持。笔者认为公共利益的公正性与均衡性包括三个方面:一是,不得已而为之；二是,最小限度内限制私人利益；三是,即使是再小的限制也必须给予合理的补偿。最后,公共利益的发展性。某项利益是否公共利益不仅仅要看当前状况,而且也要有长远眼光,平衡经济发展与环境保护、历史文化发展以及社会整体进步的关系。公共利益协调的不仅是当前社会中的各种冲突利益,更要考虑当代人与未来一代的利益协调,它需要更加注重文明传承和社会进步的历史意义和深远影响。认识了公共利益的特征，也就明确了公共利益的外延。根据公共利益的外延,依据“什么是它”和“是不是它”的判断思路,也就可以确认某项利益是不是公共利益。建议在未来制定的《农村集体土地征收条例》中以列举法规定什么是社会公共利益。具体可参考 《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。关于公共利益，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：  （一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；  （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

（二） 建议规定对集体土地征收决定的合法性以及土地补偿提起诉讼的权利

现行土地管理法并未赋予农村集体经济组织或有利害关系的村民对人民政府的征收决定的诉权，这使得农村集体经济组织或有利害关系的村民难以有效维护自己的合法权益。既然国家通过县级以上人民政府作出的处理决定是一种具体行政行为，而且土地征收已成为物权法规定的法律制度，就应当赋予农村集体经济组织或有利害关系的村民以行政复议权以及对行政复议不服而提起诉讼的权利，以此为农村集体经济组织或有利害关系的村民质疑、否定土地征收的合法性提供司法救济的途径。

我国土地管理法实施条例第二十五条第二款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟汀征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿。安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”可见并没有规定被征用土地的农村集体经济组织和农民可以就征地补偿标准的争议提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 》（2011年5月9日最高人民法院审判委员会第1522次会议通过）第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”这表明：土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议经行政机关先行裁决后仍不服的，可向人民法院起诉。但最高人民法院的司法解释毕竟不能代替法律，建议在未来制定的《农村集体土地征收条例》中规定被征用土地的农村集体经济组织和农民对征地标准有异议可循诉讼途径获得救济的权利。

而且未来制定的《农村集体土地征收条例》还应规定负责征地的县级以上人民政府应先足额支付补偿费、为被征地农民安排购买了社会保险以及对村民作出妥善安置后，才能取得被征收土地的所有权。

（三）建议规定对被征收的集体土地及享有相关权益的农民给以完全补偿和保障

现行土地管理法规定对被征收的农村集体所有土地按原有用途给予产值倍数补偿，这远远不能反映土地的价值，损害了农村集体及农民的合法财产权益，建议参照国外的立法例，规定按市场价格支付土地补偿费。而且对农民因土地被征收所丧失的承包经营权和宅基地使用权给予完全的补偿。还有对被征收土地上的房屋也应按市场价格给予补偿，使房屋的所有人有能力重新建造或购置住宅。

尽管我国《社会保险法》第九十六条规定“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”但国家至今未出台相关条例或实施细则，被征地农民的社会保险还没有落实。由于土地是农民赖以生存和发展的保障，应规定负责征地的县级以上人民政府为失去全部或部分农地的农民购买社会保险，而且保险费应由县级以上人民政府单独支出，不能从应支付给农村集体的土地补偿费中扣除。温家宝总理曾讲“土地是农民最大的社保”，说明土地之于农民的生存保障功能，既然农民失去了农地，使农民的生存权受到损害 ，那么由征地者出资为你农民购买社保是理所当然的。

（四）建议规定农村集体经济组织分配土地补偿费和安置补助费的办法

首先应规定被征收土地的土地补偿费应归农民集体所有，而非归农村集体经济组织所有。

其次，应明确规定农村集体经济组织分配土地补偿费和安置补助费的办法，对于土地补偿费直接分配给农民与留存于集体的比例应予以明确，保证分配的公正性和合理性，而且对可受偿土地补偿费的村民资格也应作出认定，从制度的层面公正对待符合资格的村民，依法纠正损害部分村民利益的行为。